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美国的灌区建设和管理概况(学习借鉴)
——根据《国内外农田水利建设和管理对比研究》相关内容进行整理概括
    编辑:管理员 归档时间:2016/12/24    

1、美国农业灌溉发展概况

美国不是传统意义上的农业大国,也没有悠久的灌溉发展历史,大规模灌溉工程建设不超过150年,主要分布在西部干旱、半干旱地区的17个州,也是全国粮食的主产区。2007年美国灌溉面积约4亿亩,约占全国耕地面积的16%,其中灌溉面积的80%左右位于西部17个州,因而西部灌溉发展基本上代表了美国农业灌溉的主要特点和成就。

美国农田灌溉面积的发展经历了一个从快速增长到逐渐走向稳定的过程,大体上可划分为三个时期。

19世纪中叶到19世纪末。1860年以前,美国基本上没有大型灌溉工程,许多小型灌区沿着河流分布,累计灌溉面积不超过180万亩。19世纪中叶,美国为了鼓励西部农业开发,制定颁布了相关法律和政策,伴随着西部大规模土地开发和移民,许多灌溉工程陆续兴建,灌溉成为水资源开发利用的重点。这一时期,美国农业灌溉的开发管理主要是州政府和地方政府的事权,灌溉工程主要以私人开发为主。到1890年,西部灌溉面积已发展到2100多万亩,20年间增长十多倍。

20世纪初至20世纪七十年代末。这一时期,美国农业灌溉的开发管理成为联邦政府、州政府和地方政府的共同事权。联邦政府加强了对农田水利工程建设资金投入和技术支持,并为用水户提供优惠政策。成立联邦垦务局,致力于以灌溉功能为主的大型水利工程建设,为西部灌溉发展打下了坚实基础。与此同时,受联邦政府土地政策和垦务政策影响,各州和私人企业投入水利工程建设的热情高涨,修建了一系列拦蓄工程和大型跨流域引水工程,由此促进了西部地区灌溉面积的快速发展。到20世纪八十年代初,全美灌溉面积达到约3亿亩,其中西部地区约2.67亿亩,占比达90%。

进入20世纪八十年代以来,由于美国主要水利资源已大部分开发,包括农田水利在内的新的水利工程增长明显减缓,由此带来灌溉面积的增长也明显放慢。随着灌溉发展达到足以维持农业的供需平衡,美国的灌溉面积也逐渐走向了稳定。据有关资料,2007年和2016年美国的灌溉面积分别为3.996亿亩、3.711亿亩,近十年时间美国的灌溉面积变化不到3000万亩。

随着大规模水利灌溉工程建设的减少,加之水资源短缺、水环境污染、水旱灾害等问题日益严峻,美国水利的重心开始转向水资源有效管理,农田水利的重点转向了技术革新,不断提高灌溉用水效率。目前,美国正在研究和实践精准灌溉的概念,通过建立作物生长需水监测系统,进行精准灌溉管理,以获得最大的灌溉效益。美国灌溉管理自动化程度很高,一般在灌区管理机构设有灌溉总控制室,进行实时调度和信息化、自动化管理。

美国农业灌溉方式主要有地面灌溉、喷灌和微灌。地面灌溉以沟灌为主,约占地面灌溉的70%以上,大多采用管道输水直送沟、畦;喷灌的发展始于20世纪50年代,随着工业技术进步和水资源的日益紧缺,加之美国旱作农业以家庭农场为主体的规模化生产经营模式,适合发展机械化灌溉技术,因而以中心支轴式大型喷灌机为主要形式的机械化喷灌在美国得到广泛应用。根据国际灌排委员会2016年最新公布的统计数据,美国现有的3.711亿亩灌溉面积中,喷灌面积1.852亿亩,占总灌溉面积的49.9%,也就是说美国的灌溉面积中一半是喷灌面积;微灌面积0.246亿亩,喷微灌面积合计占总灌溉面积的56.5%。

2、美国灌溉工程建设概况

美国大中型农业灌溉工程的建设,划分为供水工程和灌区工程两个部分。供水工程主要包括水源工程和骨干输(引)水工程;灌区工程主要是受益区范围内的配水工程及田间灌溉设施等。美国联邦政府或州政府只负责供水工程的建设,产权归联邦或州政府所有。美国《垦务法》规定,农业供水工程开发之前,受益区范围内的用水农户必须组建灌区管理机构,负责灌区工程的建设和管理,因而美国几乎所有灌区工程都由灌区管理机构负责建设和管理并拥有产权。美国《水资源开发法》明确规定,农业供水工程投资中,联邦政府投资占65%,地方政府(州、县)投资占35%。灌区工程建设所需投资一般是由灌区管理机构通过贷款、融资等进行筹集,联邦政府可提供长期优惠的贷款。

在美国,大中型农业灌溉工程建设一般遵循责任主体与产权主体相一致的原则。如美国西部地区,许多农业供水工程的建设是由垦务局负责并组织实施。垦务局按照各州民众意愿和提议选取项目,由所属的丹佛研究中心组织专业技术力量进行前期工作,经征求美国陆军工程兵团、农业部自然资源保护局等部门意见后,向国会递交详尽的可行性论证、规划设计报告,供国会议员讨论表决。在垦务局投资兴建农业供水工程之前,受益区用水农户须依据相关法律成立灌区管理机构,获得财产征税权(征收水费的依据),并得到州立法机关、州政府和联邦国会的支持。另外,灌区管理机构还要与联邦政府签订协议,规定联邦政府投资费用和运行维护费用的偿还方式。由于拟兴建的农业供水工程前期工作充分,立项严谨,论证严密,资金渠道明确,从而保证工程建设的顺利实施和建后长效的运行管护。

美国灌区工程的建设遵循受益者负担的原则,多个农户共同受益的灌区工程由灌区管理机构筹资建设,受益农户分担费用;单个农户受益的工程由农户自行建设并承担费用。灌区管理机构或农户可向联邦政府申请长期低息或无息贷款,偿还期限40至50年。为了鼓励农民兴建灌区工程设施,联邦政府除提供优惠贷款外,还给予适当的投资补助,一般为工程总投资的20%左右。

3、美国灌溉工程管理概况

美国农田水利管理体制采取中央与地方适当分权,政府与民间、政府各部门之间合理分工的形式。美国联邦政府涉及农业供水和灌溉管理的相关部门主要有内务部垦务局、农业部自然资源保护局、陆军工程兵团等;地方政府(州、县)一般都设有水资源管理部门,负责本地区水资源开发及水利工程建设和管理;还有政府或私人所属的农业供水公司,以及灌溉工程受益区农户组建的灌区管理机构等。

垦务局及地方政府水利部门负责大中型灌溉工程的水源工程和骨干输(引)水工程部分的建设和管理(也可能委托公司经营);陆军工程兵团负责少量供水工程的建设和管理;农业部自然资源保护局负责对农民(灌区)的灌溉排水进行指导;灌区管理机构负责灌区工程的建设和管理。

美国的灌区管理机构是具有民间性质非赢利的基层灌溉管理组织,具有法人地位,实行企业化管理,联邦、州和县级政府对灌区管理机构不征税。灌区管理机构一般设有董事会,董事由灌区工程受益范围内的农户通过民主选举产生。董事会是灌区管理的决策机构,董事会下实行总经理负责的管理体制,由董事会聘任总经理,再由总经理聘任各部门的经理和雇员,组成灌区管理执行机构,实行专业化管理。董事会研究表决总经理提出的灌区年度运行维护预算、年度用水计划、水费测算等重大事项。灌区一般还设有监事会,监督审查总经理的管理工作。灌区管理机构一般向上游的联邦、州或地区的供水公司依据签订的供水服务合同购买灌溉用水,再分配给灌区内的各用水户。在用水的过程中,灌区董事会根据每位农户土地大小、地块位置以及历史习惯等,确定水权、水量和用水优先等级,作为配水调度和维护良好灌溉用水秩序的依据。

在美国,灌区受益农户缴纳的水费一般由两部分费用构成,一是供水工程水费,二是灌区工程水费。供水工程水费由供水管理单位(联邦或地方政府委托的供水公司)根据与灌区管理机构签订的“供水服务合同”向灌区收取;灌区工程水费主要包括灌区工程建设投资折旧和运行管理维护等费用。以上两种水费构成了灌区运营的总成本,所需费用由受益农户负担。灌区管理机构在经济上实行“自负盈亏,保本运行”的财务独立核算制度,向农户收取的水费标准由灌区管理机构根据供水成本自主确定。

链接:《国内外农田水利建设和管理对比研究》(参阅报告)

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